Seniorforsker Solveig Osborg Ose i SINTEF. Foto: SINTEF.
Klikk for å åpne
ARBEIDSLIV: SINTEF-forsker Solveig Osborg Ose har ledet arbeidet med en fersk forskningsrapport som beskriver hvordan arbeidsavklaringspenger (AAP) fungerer som ytelse og ordning.
– Jeg er spesielt bekymret for de unge brukerne, sier Ose.
På basis av intervjuer og en spørreundersøkelse blant aktører innenfor velferdssektoren, kommer forskerne med flere anbefalinger til myndighetene. Blant annet at regelverket må praktiseres strengere for unge brukere uten alvorlig sykdom.
I en kronikk i Dagens Næringsliv i dag, mandag 13. april, redegjør forskerne for anbefalingene. I kronikken skriver de blant annet:
- Vi er særlig bekymret for de unge. De blir ofte gående i passive trygdeløp uten tett oppfølging.
- Når det gjelder de unge, bør AAP forbeholdes de med alvorlig sykdom.
- I dag kan man få innvilget AAP selv om det ikke foreligger alvorlig sykdom. Det kan være psykiske symptomer, mestringsproblemer og sosiale problemer. Men legene benytter seg av andre diagnoser i legeerklæringene, slik at ytelsen innvilges. Det hadde de trolig ikke gjort om de visste hvor lett det er å bli gående passiv på AAP.
- Det eneste den unge oppnår er en hullete CV de ikke kommer særlig langt med i arbeidslivet. De unge får i mange tilfeller utbetalt mer i minstebeløp på AAP enn de ville fått som ufaglært i en første jobb. Insentivene til å jobbe blir da svake, og helseproblemene vektlegges for å beholde ytelsen.
- Det er kommunene som har virkemidlene for forebygging av at unge havner utenfor.
- Mange NAV-kontor sliter med å få kommunen på banen, og det utvikles ikke reelle tiltak for unge utenfor skole og arbeid. Når NAV-kontorene gir mange unge AAP, slipper kommunene store utgifter på sitt sosialhjelpsbudsjett.
- Uten at kommunene bærer kostnadene av at unge faller utenfor skole og arbeidsliv, har de heller ikke insentiver til å forebygge. NAV er i liten grad posisjonert for å forebygge at innbyggerne blir NAV-brukere.
Her er hele kronikken, gjengitt med tillatelse fra DN:
Av seniorforsker Solveig Osborg Ose og forskningsleder Roland Mandal, begge ved SINTEF Teknologi og samfunn, og forskningsmedarbeider Håvard Jakobsen Ofte og leder Chris Jensen, begge ved Nasjonalt kompetansesenter for arbeidsrettet rehabilitering
“Unge mennesker uten alvorlig sykdom bør ikke motta arbeidsavklaringspenger. De bør heller være kommunenes ansvar.
Rapporten «Hvordan fungerer arbeidsavklaringspenger som ytelse og ordning?»
- Rapporten er resultatet av et samarbeidsprosjekt mellom SINTEF Teknologi og samfunn, avd. Helse, og Nasjonalt kompetansesenter for arbeidsrettet rehabilitering (NK‐ARR).
- Prosjektet er finansiert av NAV gjennom programmet FARVE – forsøksmidler arbeid og velferd.
- Prosjektgruppa har gjennomført over hundre intervju med ulike aktører (NAV‐kontor, brukere, NAV‐forvaltning, tiltaksbedrifter, arbeidsgivere og leger).
- Forskerne har i tillegg fått svar på spørreskjemaundersøkelser fra 1790 NAV-veiledere og -fagledere, samt fra åtti attføringsbedrifter.
Det er i dag rundt 150 000 personer som mottar Arbeidsavklaringspenger fra NAV. Ordningen ble innført 1. mars 2010 og erstattet attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad. For å få ytelsen må man ha et helseproblem som fører til at arbeidsevnen er redusert med minst halvparten.
De som er sykmeldt ett år kan gå over på AAP om de trenger lenger tid. Men også nye grupper har fått rett på AAP. Årsaken er at man gikk over fra å vurdere tapt inntektsevne til heller å vurdere tapt arbeidsevne.
Målet med å vurdere arbeidsevnen heller enn inntektsevnen, var å gjøre veien inn i arbeidslivet bredere. Flere skulle komme inn i oppfølgingsløp som kunne lede dem til arbeid. Det nye var at dette også inkluderte personer uten arbeidserfaring. Hjemmeværende husmødre, innvandrere med språkproblemer, rusbrukere og unge mennesker med svak arbeidsevne fikk gjennom AAP trygderettigheter.
Tidligere ble mange av disse sosialhjelpsmottakere. Men de hadde kanskje helseproblemer som tilsa at de burde ha en medisinsk ytelse.
Vanskelig å følge opp
Tanken om at disse også skulle komme med i arbeidslivet var god. Men i praksis har det vært vanskelig for NAV-kontorene å følge opp de mange som fikk rett på AAP. Flertallet av AAP-mottakerne får minimumsoppfølgingen, som er to ganger i året. Med de sterke dokumentasjonskravene og den byråkratiske og tungvinte saksbehandlingen som NAV-kontorene må forholde seg til, blir det lite tid til brukeroppfølging.
Vi er særlig bekymret for de unge. De blir ofte gående i passive trygdeløp uten tett oppfølging. Det er krav om at brukeren må være i et arbeidsrettet tiltak eller i aktiv behandling for helseproblem for å få AAP. Mange venter på tiltak, behandling eller utredning. Det kan gå lang tid og det blir lange perioder uten aktivitet. Det er også usikkert hvor god effekt de ulike arbeidsrettede tiltakene som eksisterer i dag har for å få de unge ut i arbeid.
Når det gjelder de unge, bør AAP forbeholdes de med alvorlig sykdom. Det bør da være lett for brukeren å kombinere ytelsen med tilpassede utdanningsløp. Målet bør være å unngå sykdomsfokus der det kan unngås, men samtidig sikre livsopphold for de som er så syke at helsen medfører et betydelig funksjonstap i forhold til arbeid og fritid.
Hullete CV
I dag kan man få innvilget AAP selv om det ikke foreligger alvorlig sykdom. Det kan være psykiske symptomer, mestringsproblemer og sosiale problemer. Men legene benytter seg av andre diagnoser i legeerklæringene, slik at ytelsen innvilges. Det hadde de trolig ikke gjort om de visste hvor lett det er å bli gående passiv på AAP. Det eneste den unge oppnår er en hullete CV de ikke kommer særlig langt med i arbeidslivet. De unge får i mange tilfeller utbetalt mer i minstebeløp på AAP enn de ville fått som ufaglært i en første jobb. Insentivene til å jobbe blir da svake, og helseproblemene vektlegges for å beholde ytelsen.
Mange NAV-kontor sliter med å få kommunen på banen, og det utvikles ikke reelle tiltak for unge utenfor skole og arbeid. Når NAV-kontorene gir mange unge AAP, slipper kommunene store utgifter på sitt sosialhjelpsbudsjett. Problemene blir lite synlige for kommunene, og de får svake insentiver til å forebygge utenforskap blant unge.
Kommunene har virkemidlene
Det er kommunene som har virkemidlene for forebygging av at unge havner utenfor. Dårlig kompetanse fra grunnskolen er den viktigste enkeltfaktoren for frafall fra videregående skole. Det er også nødvendig å bygge opp sterkere skolehelsetjenester for å styrke det forebyggende arbeidet. Uten at kommunene bærer kostnadene av at unge faller utenfor skole og arbeidsliv, har de heller ikke insentiver til å forebygge. NAV er i liten grad posisjonert for å forebygge at innbyggerne blir NAV-brukere.
Krav om aktiv behandling for å få AAP fører til at NAV sender brukere til spesialisthelsetjenesten for behandling. Men spesialisthelsetjenesten finner at mange som sendes av NAV, gjerne via fastlegen, ikke er syke nok til å ha rett på behandling. Denne situasjonen oppstår når fastlegen har forkledd et sosialt problem eller et mestringsproblem med en medisinsk diagnose.
At unge mennesker uten alvorlig sykdom blir passive mottakere av en statlig helserelatert ytelse, fungerer både som en systematisk sykeliggjøring og som en systematisk pasifisering av unge mennesker. Det er ingen tjent med.”
