Sammendrag
Effektiv arealbruk gjennom fortetting, gjenbruk og transformasjon er sentralt for å redusere klimagassutslipp og bevare naturverdier. I desember 2024 vedtok regjeringen to nye statlige planretningslinjer (SPR) for klima og energi samt arealbruk og mobilitet. Disse skal ligge til grunn for all planlegging etter plan- og bygningsloven og tydeliggjør statens forventninger til hvordan klima- og energihensyn skal ivaretas i planprosesser.
Formålet med denne rapporten er å gi råd om hvordan de nye SPR-ene kan implementeres i praksis, og å styrke kunnskapen om hvordan plan- og bygningsloven kan brukes for å fremme fortetting, gjenbruk og transformasjon av arealer og bygg. Rapporten gir et «øyeblikksbilde» av dagens planleggingspraksis i kommuner og fylker, basert på intervjuer med ansatte i kommuner, fylkeskommuner og statsforvaltere.
Rapporten viser hvordan fortetting og transformasjon kan gi effektiv arealbruk ved å bruke de ulike plannivåene. Den identifiserer også viktige kunnskapshull og vurderer behovet for endringer i lovverket. Veiledningsdelen gir også råd om hvordan veiledningsmaterialet til Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) kan organiseres på nettsiden deres og i en chatbot-løsning for å gjøre det mer tilgjengelig.
Kommunene etterspør mer fleksible og tydelige statlige retningslinjer, spesielt fordi SPR-ene og nasjonale føringer ofte ikke er tilpasset lokale forhold. Uklare formuleringer i statlige veiledere skaper også utfordringer i den praktiske planleggingen. Særlig mindre kommuner har begrensede ressurser og kompetanse til å håndtere komplekse reguleringer.
Fylkeskommunene ønsker å ha en sterkere rolle i å tilpasse statlige føringer til regionale forhold. Regionale planer gir ifølge fylkeskommunene en mer hensiktsmessig ramme for planlegging enn SPR-ene alene, men fraværende eller utdaterte regionale planer gjør at statlige retningslinjer ofte brukes som substitutt. Fylkeskommunene ser også behovet for bedre integrasjon mellom areal- og transportplanlegging, særlig i byvekstavtaler, der transport ofte får mer oppmerksomhet enn arealbruk. De ønsker seg mer differensierte statlige retningslinjer som bedre tar hensyn til ulikhetene mellom urbane og rurale områder.
Statsforvalterne har en koordinerende funksjon i planleggingen, men begrenset myndighet. De opplever ofte at statlige retningslinjer er uklare, noe som gjør det vanskelig å veilede kommuner og fylkeskommuner. Statsforvalterne peker også på målkonflikter mellom ulike fagområder, og at det er behov for bedre samordning mellom sektorene for å redusere konfliktpotensialet. Fordi kommunene tolker retningslinjene ulikt, kan mer standardiserte metoder bidra til en mer ensartet praksis på tvers av regionene.
Rapporten fremhever at effektiv arealbruk, fortetting og transformasjon forutsetter et klart definert grensesnitt mellom de ulike plannivåene, samt en tydelig forståelse av hvilke krav til innhold og detaljer som bør gjelde for hvert nivå. Overordnede planer bør i større grad være strategiske. Kommunene bør tenke fortetting og transformasjon på alle plannivå.
For å oppnå SPR-enes intensjon om at arealplanlegging skal føre til fortetting, gjenbruk og transformasjon fremfor utbygging av nye arealer, er det viktig at de følges opp i kommunens planprosesser, særlig i kommuneplanens arealdel. Kommuneplanens arealdel trekkes fram som det viktigste virkemiddelet for å følge opp SPR-ene. Arealdelen er bindende for fremtidig arealbruk (pbl. § 11-6), og sånn sett er den et godt virkemiddel for å oppnå ønskelig arealbruk.