Sammendrag
Denne rapporten gir et forskningsbasert kunnskapsgrunnlag for arbeidet med Nasjonal transportplan (NTP) 2029-2040, med særlig fokus på hvordan transportinfrastruktur påvirker natur, miljø og arealbruk. Analysen bygger på intervjuer med sentrale aktører, dokumentstudier og eksisterende forskningslitteratur.
Rapporten viser at transportinfrastruktur i betydelig grad bidrar til nedbygging av natur, fragmentering av økosystemer og tap av biologisk mangfold. Selv om naturhensyn i dag inngår i plan- og beslutningssystemer, er det begrenset gjennomslag for disse hensynene i prioriteringer av konkrete prosjekter. Naturvurderinger gjennomføres systematisk, men får ofte en sekundær rolle sammenlignet med hensyn til fremkommelighet, kostnader og politiske prioriteringer.
Et sentralt funn er at utfordringen ikke primært ligger i mangel på kunnskap, men i et styringsgap mellom kunnskapsproduksjon og beslutningstaking. Naturhensyn blir i praksis underordnet beslutningslogikker som favoriserer målbare, kortsiktige og sektorvise hensyn. Det er en tydelig strukturell skjevhet i analysepraksis, der prissatte virkninger, særlig tidsbesparelser og framkommelighet gis et metodisk og beslutningsmessig fortrinn, mens ikke prissatte virkninger som naturtap, arealinngrep og fragmentering i stor grad marginaliseres. I tillegg kommer kunnskap om natur ofte for sent inn i planprosessen, når handlingsrommet allerede er sterkt begrenset.
Videre viser rapporten at dagens metoder og verktøy i begrenset grad fanger opp kumulative effekter og langsiktige konsekvenser av infrastrukturutbygging. Indikatorer og samfunnsøkonomiske analyser gir ofte et ufullstendig bilde av naturpåvirkning, noe som bidrar til at naturhensyn marginaliseres i beslutningsgrunnlaget. Transportinfrastruktur vurderes prosjektvis og sektorvis, mens naturen responderer på den samlede belastningen over tid og rom. Dette skyldes delvis sektorisert arealforvaltning og begrenset samhandling mellom forvaltningsnivåene.
I undersøkelsen av hvordan Samferdselsdepartementets (SD) praksis påvirker innholdet i NTP, ble manglende sammenheng mellom mål, indikatorer, virkningstall og prioritering av tiltak forklart med målstrukturen, involvering av mange aktører, forventninger om prioritering av lenge planlagte prosjekter, at tiltakene er av ulik karakter, samt vektlegging av geografiske og andre politiske hensyn. Signaler gitt ifm. NTP 2025-2036 om å dreie ressursbruken bort fra store investeringsprosjekter, sammen med endringer i veinormalene, bidro til å redusere andel ressurser til store veiprosjekter og til reduksjon i klimagassutslipp og nedbygging av natur og landbruksjord. Selv om denne dreiningen var politisk krevende, er signalene videreført i den pågående NTP-prosessen, med vekt på at det skal tas tidlige strategiske retningsvalg.
De største veiprosjektene i NTP 2025-2036 gir høye klimagassutslipp og betydelig nedbygging av natur- og landbruksarealer. En logisk anbefaling for å nå klima- og naturmål er derfor å unngå nye store veiprosjekter i den kommende NTP. Dette ble vurdert som lite realistisk, selv om det ble pekt på fordeler ved heller å finansiere flere utbedrings-, fornyings- og vedlikeholdstiltak, videre utvikling av jernbanen eller andre samfunnsformål. Den viktigste barrieren er oppfatningen om at en slik dreining ikke vil bli akseptert. Det forsterkes av at måloppnåelsen av slike tiltak ikke dokumenteres og at de ikke fremheves og feires.
Rapporten viser også at det finnes en rekke nasjonale og internasjonale rammer for naturmangfold og arealbruk som er relevante for transportsektoren. Rammene er imidlertid lite konkrete og målbare, noe som gjør at implikasjonene for transportsektoren er uklare. Selv om disse rammene i økende grad anerkjennes i formuleringer om overordnede intensjoner, er de i liten grad operasjonalisert i prioriteringer og beslutningsprosesser i NTP. Konflikt mellom naturmålene og andre hensyn som vektes tyngre blir trukket fram som en vesentlig årsak til at naturhensynene ikke prioriteres. Sentrale forbedringspunkt til neste NTP inkluderer å arbeide med klargjøring og operasjonalisering av naturmålene og institusjonalisering av naturpolitikken. SD kan også forbedre hvordan målene signaliseres til transportvirksomhetene og følges opp gjennom oppdrag og rapporteringskrav. Det er også viktig at klima- og naturmålene ses i sammenheng, slik at man unngår at en tydeligere vektlegging av klimamålene skjer på bekostning av naturhensyn.